사회복지정책은 어느 날 갑자기 하늘에서 떨어지거나, 진공 상태에서 만들어지는 것이 아니다. 사회복지정책은 사회 내에 존재하는 구성원의 욕구 불충족이 지속되고 개인문제나 혹은 사회문제로 변화되고, 사회문제가 점차적으로 사회적 여론을 바탕으로 공공의 개입을 필요로 할 때 비로소 출현하는 것으로 이해된다. 그러므로 사회복지정책의 출현 혹은 형성은 때로는 갑자기, 때로는 오랜 기간을 통하여 기존의 문제해결 방식인 사회적 프로그램이나 사회제도의 기능적 결함으로 인하여 이루어지는 것이다.