행정규칙이란 행정기관이 정립하는 일반적‧추상적 규율 가운데 법규의 성질을 갖지 않는 것을 의미한다.
이러한 행정규칙은 행정부가 제정하는 일반적추상적 규율인 행정입법이라는 점에서 법규명령과 차이가 없다. 그러나 행정규칙은 일반국민의 권리의무와 직접 관계되는 법규명령과 달리 1차적으로는 행정사무를 담당하는 공무원을 수범자로 하므로 일반국민에 대한 구속효가 부정되어 법규성이 없다는 것이 통설이다.
그러나 국가의 특별권력관계 내에 있는 공무원에 대한 법적 규율이라 하더라도 행정규칙의 종류에 따라서는 일반국민에게 직접적인 효력을 미치는 경우가 있을 수 있다.
예를 들면, 행정규칙중 직제나 위임전결규정등은 국가의 사무를 어느 부서가 담당할 것인가의 내부적 사무배분의 기준에 불과하므로 일반국민과는 아무 관련이 없는 비법규이다.(일반국민은 영업허가나 건축허가 사무가 어느 과 어느 계에서 하는지를 법적으로 파악할 필요가 없다.)
그러나 행위통제규칙중 특히 재량준칙은 행정청이 인허가사무등의 처분의 기준을 마련하는 것으로 예컨대, 건축허가의 발급에 관해 행정청이 그 요건과 효과의 판단에 관해 재량을 가지는 경우 실제 행정부는 그 허가와 불허가의 기준에 관해 행정규칙으로 내부적 기준을 마련하는 경우가 많다.
이 경우 처분의 상대방 입장에서는 오랜 세월동안 행정규칙의 기준에 입각한 행정이 행하여 지는 관계로 허가기준에 관한 행정규칙이 마치 법으로 기능하는 양 의식하게 되고, 공무원 역시 그 행정규칙을 법으로 인식하게 된다. 이 경우 담당공무원이 행정규칙에 위반하여 재량권을 행사한 경우 처분의 상대방은 그것이 위법한 행위라고 주장하기 쉬우며 이에 대하여 행정법학은 어떠한 입장을 취할 것인가
이것이 바로 행정규칙론의 최대의 논점인 행정규칙의 법규성 논쟁이다.
유의할 것은 행정규칙의 법규성을 너무 쉽게 인정하는 경우, 법규명령과의 구별이 불가능해지며 “무엇이 법인가”에 대한 근본적인 회의를 불러일으킨다는 것이다.
2012.01.18
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